ปัจจุบัน เมืองต่าง ๆ ทั่วโลกกำลังเผชิญกับความเสี่ยงจากภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เพิ่มสูงขึ้น ไม่ว่าจะเป็นน้ำท่วม พายุ คลื่นความร้อน หรือระดับน้ำทะเลที่เพิ่มขึ้นอันเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความท้าทายของการพัฒนาเมืองในศตวรรษที่ 21 จึงไม่ได้อยู่ที่คำถามว่า จะป้องกันภัยพิบัติอย่างไร แต่คำถามสำคัญ คือ เราจะออกแบบเมืองอย่างไรให้สามารถอยู่ร่วมกับภัยพิบัติได้อย่างยั่งยืน
ประเทศญี่ปุ่นเป็นหนึ่งในตัวอย่างที่โดดเด่นของโลกในเรื่องการอยู่ร่วมกับความเสี่ยงจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ ด้วยภูมิประเทศที่เป็นหมู่เกาะ มีพื้นที่จำกัด และตั้งอยู่บนแนววงแหวนไฟแปซิฟิก (Pacific Ring of Fire) ซึ่งเป็นบริเวณที่เกิดแผ่นดินไหวและภูเขาไฟบ่อยครั้ง ส่งผลให้ประเทศต้องเผชิญกับภัยพิบัติทางธรรมชาติหลากหลายรูปแบบอยู่เป็นประจำ ไม่ว่าจะเป็นแผ่นดินไหว สึนามิ พายุไต้ฝุ่น ดินถล่ม และน้ำท่วม อย่างไรก็ตาม แม้จะเผชิญเหตุการณ์รุนแรงหลายครั้ง ญี่ปุ่นกลับสามารถฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็วและเป็นระบบ จนเกิดคำถามตามมาว่า อะไรคือเคล็ดลับของความยืดหยุ่นของสังคมญี่ปุ่น คำตอบถูกอธิบายไว้อย่างน่าสนใจ ในหนังสือ Design Before Disaster: Japan’s Culture of Preparedness (รูปที่ 1) โดย Prof. Miho Mazereeuw ศาสตราจารย์ด้านการออกแบบเมืองจากสถาบัน Massachusetts Institute of Technology (MIT) ซึ่งชี้ให้เห็นว่า ความพร้อมของญี่ปุ่นไม่ได้ขึ้นกับเทคโนโลยีหรือโครงสร้างพื้นฐานเพียงอย่างเดียว แต่การเตรียมพร้อมต่อภัยพิบัติถูกหลอมรวมอยู่ในวัฒนธรรมการใช้ชีวิตของผู้คน หัวใจสำคัญของแนวคิดนี้คือสิ่งที่เรียกว่า Seikatsu Bosai หรือ “การทำให้การป้องกันภัยพิบัติเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตประจำวัน” ในสังคมญี่ปุ่น การเตรียมพร้อมไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในช่วงเวลาที่มีสัญญาณเตือนภัยเท่านั้น แต่ถูกแทรกอยู่ในรายละเอียดของชีวิตประจำวัน เช่น บ้านเรือนที่ออกแบบให้สามารถรับแรงสั่นสะเทือนจากแผ่นดินไหว พื้นที่สาธารณะที่สามารถใช้เป็นจุดอพยพเมื่อเกิดภัยพิบัติ หรือการฝึกซ้อมรับมือเหตุฉุกเฉินที่เด็ก ๆ เรียนรู้ตั้งแต่ในโรงเรียน สิ่งเหล่านี้ทำให้การเตรียมพร้อมต่อภัยพิบัติไม่ใช่เรื่องไกลตัว หากแต่เป็นพฤติกรรมที่ผู้คนคุ้นเคยและปฏิบัติอยู่ในชีวิตประจำวัน
อย่างไรก็ตาม ญี่ปุ่นไม่ได้มองภัยพิบัติเป็นเพียงเหตุการณ์ที่ต้องรับมือหลังเกิดภัยเท่านั้น แต่ได้พัฒนาแนวคิดในการจัดการความเสี่ยงที่เชื่อมโยงเข้ากับการพัฒนาเมืองอย่างเป็นระบบ แนวคิดดังกล่าวเรียกว่า “Bosai” ซึ่งมีความหมายตรงตัวว่า “การป้องกันภัยพิบัติ” แต่ในทางปฏิบัติ Bosai ไม่ได้หมายถึงการพยายามหยุดยั้งภัยธรรมชาติ เพราะชาวญี่ปุ่นตระหนักดีว่าภัยธรรมชาติไม่สามารถควบคุมได้ทั้งหมด หากแต่หมายถึง การลดความเสี่ยง การบริหารจัดการความเสียหาย และการเตรียมความพร้อมของสังคมก่อนที่เหตุการณ์จะเกิดขึ้น แนวคิด Bosai จึงถูกบูรณาการเข้าไปในหลายมิติของสังคมญี่ปุ่น ตั้งแต่ระบบการศึกษา ระบบเตือนภัย การฝึกซ้อมของชุมชน ไปจนถึงการวางผังเมืองและการออกแบบสถาปัตยกรรม ส่งผลให้การรับมือภัยพิบัติไม่ได้เป็นเพียงมาตรการของภาครัฐ แต่กลายเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตของผู้คน หนึ่งในองค์ประกอบสำคัญของแนวคิด Bosai คือ การออกแบบเมืองให้สามารถรองรับสถานการณ์ฉุกเฉินได้ โดยระบบการเตรียมพร้อมของเมืองในญี่ปุ่นสามารถอธิบายผ่านองค์ประกอบหลัก 3 ด้าน ได้แก่ 1) ระบบผังเมือง (Urban Systems) 2) ระบบเครือข่ายพื้นที่สาธารณะ (Park Networks) 3) การปรับเปลี่ยนรูปแบบสถาปัตยกรรม (Architectural Transformations) องค์ประกอบเหล่านี้ ทำให้เมืองไม่ใช่แค่พื้นที่สำหรับการอยู่อาศัยและกิจกรรมทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังทำหน้าที่เป็น โครงสร้างพื้นฐานในการลดความเสี่ยงและรองรับภัยพิบัติ ซึ่งช่วยเสริมสร้างความยืดหยุ่นให้กับสังคมในระยะยาวในตอนนี้จะกล่าวถึงองค์ประกอบแรก คือ ระบบผังเมือง (Urban Systems) ซึ่งถือเป็นรากฐานสำคัญของการพัฒนาเมืองที่สามารถรับมือกับภัยพิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ระบบผังเมือง: โครงสร้างพื้นฐานของการเตรียมพร้อม
หากย้อนกลับไปดูหมู่บ้านและเมืองของญี่ปุ่นในอดีต จะพบว่าสถาปัตยกรรมส่วนใหญ่สร้างจากไม้และกระดาษ ซึ่งเป็นวัสดุที่หาได้ง่ายและเหมาะสมกับบริบทของสังคมในขณะนั้น บ้านเรือนมักตั้งอยู่ใกล้กันเพื่อประหยัดพื้นที่และทรัพยากร ถนนในเมืองมีลักษณะแคบและมีความหนาแน่นสูง รูปแบบเมืองเช่นนี้สะท้อนถึงข้อจำกัดด้านพื้นที่ของประเทศ แต่ในขณะเดียวกันก็ทำให้เมืองมีความเปราะบางต่อภัยพิบัติอย่างมาก โดยเฉพาะ อัคคีภัยและแผ่นดินไหว เมื่อเกิดไฟไหม้ในเมืองที่มีบ้านเรือนไม้จำนวนมาก ไฟสามารถลุกลามได้อย่างรวดเร็วและสร้างความเสียหายเป็นวงกว้าง เหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นบ่อยครั้งในช่วงประวัติศาสตร์ของญี่ปุ่น โดยเฉพาะในช่วงยุคเอโดะ (Edo Period) ประสบการณ์จากภัยพิบัติเหล่านี้ทำให้ผู้คนเริ่มตระหนักถึงความสำคัญของการป้องกันภัยพิบัติในชีวิตประจำวัน และนำไปสู่การพัฒนามาตรการด้านผังเมืองเพื่อช่วยลดความเสี่ยงของเมือง สิ่งที่น่าสนใจ คือ การพัฒนามาตรการเหล่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นจากภาครัฐเพียงฝ่ายเดียว แต่เกิดจากความร่วมมือระหว่าง ชุมชน ภาครัฐ และภาคส่วนอื่น ๆ ของสังคม แนวคิดการป้องกันภัยจึงค่อย ๆ พัฒนาและขยายจากการรับมืออัคคีภัยไปสู่ภัยพิบัติรูปแบบอื่นที่ญี่ปุ่นเผชิญอยู่บ่อยครั้ง เช่น แผ่นดินไหวและสึนามิ ในกระบวนการพัฒนาเมืองญี่ปุ่นจึงให้ความสำคัญทั้งกับการฟื้นฟู และการก่อสร้างหรือปรับโครงสร้างเมืองใหม่ เพื่อให้เมืองสามารถกลับมาทำงานได้อย่างรวดเร็วหลังเกิดภัยพิบัติ ภายใต้แนวคิดนี้ ระบบผังเมืองเพื่อรับมือภัยพิบัติของญี่ปุ่นสามารถแบ่งออกเป็น 5 องค์ประกอบสำคัญ (รูปที่ 2) ได้แก่ 1) ระบบป้องกันอัคคีภัย (Fire Reduction Systems) 2) Machizukuri หรือการพัฒนาเมืองโดยการมีส่วนร่วมของชุมชน 3) เส้นทางการอพยพ (Evacuation Routes) 4) ยุทธศาสตร์การจัดการพื้นที่ชายฝั่ง (Coastal Strategy) 5) การตั้งถิ่นฐานใหม่ (Resettlement) องค์ประกอบเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า การจัดการภัยพิบัติในญี่ปุ่นไม่ได้เป็นเพียงการตอบสนองต่อเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นแล้ว แต่เป็นกระบวนการที่เริ่มต้นตั้งแต่ การออกแบบและวางผังเมือง
1) ระบบป้องกันอัคคีภัย : จุดเริ่มต้นของการออกแบบเมืองเพื่อความปลอดภัย
อัคคีภัยถือเป็นหนึ่งในภัยพิบัติที่สำคัญที่สุดของเมืองญี่ปุ่นในอดีต ทำให้เกิดการพัฒนามาตรการด้านผังเมืองหลายรูปแบบตั้งแต่ยุคเอโดะ ตัวอย่างมาตรการที่สำคัญ ได้แก่ 1. การขยายถนนให้กว้างขึ้นเพื่อทำหน้าที่เป็นแนวกันไฟ ช่วยลดการลุกลามของไฟระหว่างอาคาร 2. การสร้างพื้นที่เปิดโล่งหรือลานกว้างเพื่อใช้เป็นจุดรวมพลและพื้นที่กันไฟ 3. การสร้างคันดินเพื่อช่วยชะลอการลุกลามของไฟ 4.พื้นที่ปลูกต้นไม้ซึ่งสามารถทำหน้าที่เป็นแนวป้องกันไฟและเป็นพื้นที่หลบภัย แนวคิดเหล่านี้ยังคงถูกพัฒนาต่อเนื่องในเมืองสมัยใหม่ ตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ. 1981 กรุงโตเกียวได้แบ่งพื้นที่ชุมชนออกเป็นโซนขนาดประมาณ 65 เฮกตาร์ (406 ไร่) เพื่อเพิ่มความปลอดภัยด้านอัคคีภัย โดยมีการเพิ่มเส้นทางหนีไฟ ปรับปรุงอาคารที่ทรุดโทรม และส่งเสริมกิจกรรมของชุมชนในการเตรียมพร้อมต่อภัยพิบัติ
กรณีศึกษา : หมู่บ้านชิราคาวาโกะ หมู่บ้านมรดกโลก ชิราคาวาโกะ (Shirakawa-go) เป็นชุมชนดั้งเดิมที่มีชื่อเสียงจากบ้านแบบ กัสโชสึคุริ (Gassho-zukuri) ซึ่งมีหลังคามุงหญ้าขนาดใหญ่เพื่อรองรับหิมะ แม้ว่าจะเป็นสถาปัตยกรรมแบบดั้งเดิม แต่ชุมชนยังคงมีการฝึกซ้อมระบบป้องกันอัคคีภัยเป็นประจำทุกปี โดยใช้ระบบฉีดน้ำแรงดันสูงเพื่อสร้างม่านน้ำครอบคลุมพื้นที่รอบหมู่บ้านและช่วยป้องกันการลุกลามของไฟ (รูปที่ 3)
รูปที่ 3. การฝึกซ้อมระบบป้องกันอัคคีภัยประจำปีของหมู่บ้านชิราคาวาโกะ
กรณีศึกษา : เขตซูมิดะ โตเกียว เป็นพื้นที่ในกรุงโตเกียวที่มีความเสี่ยงต่อภัยพิบัติสูง เนื่องจากมีบ้านเรือนไม้จำนวนมากและมีความหนาแน่นของประชากรสูง ชุมชนในพื้นที่ได้ร่วมมือกับภาครัฐและภาคเอกชนเพื่อปรับปรุงสภาพแวดล้อมของเมือง เช่น การสร้างคลองเสริม การพัฒนามาตรการรับมือเหตุฉุกเฉินในชุมชน การสร้างระบบกักเก็บน้ำฝนรวมที่เรียกว่า Rojison และการจัดทำแผนที่ภัยพิบัติที่สามารถนำไปใช้งานได้จริง
2) Machizukuri : การพัฒนาเมืองที่เริ่มจากชุมชน
หนึ่งในแนวคิดสำคัญของการพัฒนาเมืองในญี่ปุ่นคือ Machizukuri ซึ่งหมายถึงการพัฒนาและฟื้นฟูเมืองผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชนในระบบนี้ ประชาชนสามารถมีบทบาทในการเสนอแนวคิด รายงานปัญหา หรือริเริ่มโครงการร่วมกับหน่วยงานภาครัฐและองค์กรอื่น ๆ ทำให้การพัฒนาเมืองสามารถตอบสนองต่อความต้องการของพื้นที่ได้อย่างแท้จริง เช่น 1.ความร่วมมือระหว่างชุมชนกับภาคเอกชนในพื้นที่ เพื่อควบคุมการปล่อยมลพิษและปรับปรุงสภาพแวดล้อมของเมือง 2. ความร่วมมือระหว่างชุมชนกับหน่วยงานด้านผังเมืองและการจัดการน้ำเสีย เพื่อปรับผังถนนให้กว้างขึ้นและพัฒนาระบบระบายน้ำ เพื่อเพิ่มความปลอดภัยของเมือง 5. การมีส่วนร่วมของภาคเอกชน ภาคอุตสาหกรรม ภาคการศึกษา และภาคชุมชน ในการออกแบบแนวป้องกันสึนามิ โดยมีเงื่อนไขว่าการป้องกันต้องไม่บดบังทัศนียภาพของทะเล ส่งผลให้เกิดการพัฒนาเมืองใหม่ที่ผสมผสานระหว่างแนวป้องกันภัย ย่านการค้า และแหล่งท่องเที่ยว
3. เส้นทางการอพยพ: โครงสร้างพื้นฐานเพื่อชีวิต
เส้นทางการอพยพเป็นองค์ประกอบสำคัญของการออกแบบเมืองในพื้นที่เสี่ยงภัย การออกแบบเส้นทางเหล่านี้ต้องทำให้ผู้คนสามารถ เข้าใจได้ง่าย ใช้งานได้จริง และเข้าถึงได้สำหรับทุกกลุ่มประชากร องค์ประกอบสำคัญของเส้นทางอพยพ ได้แก่ ป้ายเตือนภัยที่ชัดเจนและเข้าใจง่าย การกระจายป้ายทั่วพื้นที่ การฝึกซ้อมอพยพของชุมชน การออกแบบเส้นทางให้เข้าถึงได้สำหรับผู้พิการและผู้สูงอายุ การมีเส้นทางอพยพมากกว่าหนึ่งเส้นทาง
ตัวอย่างที่น่าสนใจ คือ Tsunami-hi หรือหินสลักเตือนภัยสึนามิที่พบตามชายฝั่งญี่ปุ่น หินเหล่านี้ถูกสลักข้อความเกี่ยวกับเหตุการณ์ในอดีต เช่น วันเวลาและความรุนแรงของสึนามิ เพื่อเตือนให้คนรุ่นหลังตระหนักถึงความเสี่ยง เมื่อเวลาผ่านไป หินสลักเหล่านี้ได้กลายเป็นทั้ง สัญลักษณ์ของเส้นทางอพยพและแหล่งเรียนรู้ทางประวัติศาสตร์ของชุมชน (รูปที่ 4)
4.ยุทธศาสตร์พื้นที่ชายฝั่งและการตั้งถิ่นฐานใหม่
พื้นที่ชายฝั่งของญี่ปุ่น ต้องเผชิญกับความเสี่ยงจากสึนามิอย่างต่อเนื่อง จึงมีการพัฒนายุทธศาสตร์ป้องกันที่หลากหลาย เช่น การสร้างกำแพงทะเล การสร้างคันดินขนาดใหญ่ และการปลูกป่าชายฝั่งเพื่อช่วยลดแรงคลื่นในบางกรณี เมื่อความเสี่ยงสูงเกินกว่าจะรับมือได้ การย้ายชุมชนออกจากพื้นที่เสี่ยงจึงกลายเป็นมาตรการสำคัญ โดยมีการสนับสนุนทั้งด้านโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนาเมืองใหม่
สำหรับประเทศไทย บทเรียนจากแนวคิด Bosai และระบบผังเมืองของญี่ปุ่น สามารถนำมาประยุกต์ใช้ในการพัฒนาเมืองที่มีความยืดหยุ่นต่อสภาพภูมิอากาศ (Climate-resilient cities) เช่น 1) การบูรณาการความเสี่ยงจากภัยพิบัติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในกระบวนการวางผังเมือง การกำหนดพื้นที่เสี่ยงภัย การควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่เสี่ยง และการออกแบบโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถรองรับเหตุการณ์ภูมิอากาศสุดขั้วได้ 2) การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชนในการวางแผนและจัดการความเสี่ยง แนวคิด Machizukuri แสดงให้เห็นว่าการพัฒนาเมืองที่มีความยั่งยืนจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกภาคส่วน โดยเฉพาะประชาชนในพื้นที่ ซึ่งเป็นผู้ที่เข้าใจบริบทและความเสี่ยงของชุมชนมากที่สุด 3) การจัดทำแผนที่ภัยพิบัติที่สามารถนำไปใช้งานได้จริง 4) การออกแบบพื้นที่สาธารณะ พื้นที่เปิดโล่ง สวนสาธารณะ และพื้นที่สีเขียว ให้สามารถทำหน้าที่เป็นพื้นที่รองรับน้ำ พื้นที่อพยพ หรือพื้นที่ช่วยเหลือในช่วงเกิดภัยพิบัติ 5) การพัฒนาเส้นทางอพยพที่เข้าถึงได้สำหรับทุกคน โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง เช่น ผู้ป่วย ผู้สูงอายุ ผู้พิการ หรือเด็ก การออกแบบเส้นทางอพยพมากกว่าหนึ่งเส้นทาง การฝึกซ้อมอพยพเป็นประจำ 6) การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานรองรับภับพิบัติที่มีความยืดหยุ่น คำนึงถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม และเน้นหลักการออกแบบที่ใช้ธรรมชาติเป็นพื้นฐาน (Nature-based Solutions) 7) การพัฒนากลไกและมาตรการสนับสนุนการตั้งถิ่นฐานใหม่ของชุมชนในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงจากน้ำท่วม ดินถล่ม การกัดเซาะชายฝั่ง การเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเล เนื่องจากอนาคต อาจมีบางชุมชนที่ไม่สามารถอาศัยในพื้นที่เสี่ยงได้อีกต่อไป จำเป็นที่ภาครัฐต้องช่วยเหลือให้ชุมชนเกิดการโยกย้ายถิ่นฐานแบบถาวร และมึคุณภาพชีวิตที่ดีทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมในที่แห่งใหม่
บทเรียนจากญี่ปุ่น แสดงให้เห็นว่า เมืองที่มีความยืดหยุ่นต่อภัยพิบัติไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เกิดจากการวางแผนและการเรียนรู้จากประสบการณ์อย่างต่อเนื่อง สิ่งที่สำคัญที่สุดในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ไม่ใช่เทคโนโลยีหรือโครงสร้างพื้นฐาน แต่เป็น “การปรับเปลี่ยนให้แนวคิดการเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือกับภัยพิบัติ เป็นส่วนหนึ่งของการใช้ชีวิตของผู้คน” ซึ่งจะกระตุ้นให้ทุกภาคส่วนในพื้นที่เกิดการมีส่วนร่วมวางแผนรับมือทั้งในระยะสั้นและระยะยาวอย่างจริงจัง มีประสิทธิภาพและเกิดความยั่งยืน ดังนั้น การนำแนวคิดดังกล่าวมาประยุกต์ใช้ในการพัฒนาเมืองของประเทศไทย จะเป็นส่วนสำคัญในการเสริมสร้างศักยภาพของประเทศในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อลดความสูญเสียและความเสียหายจากภัยพิบัติในอนาคต
บทความโดย
นายธีรพงษ์ เหล่าพงศ์พิชญ์
นักวิชาการสิ่งแวดล้อมชำนาญการพิเศษ
กองขับเคลื่อนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
“ประเทศไทยเติบโตอย่างยั่งยืนด้วยเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำและมีภูมิคุ้มกันต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน”
แหล่งที่มา :
Mazereeuw, M. (2025). Design before disaster: Japan’s culture of preparedness. University of Virginia Press.
